日军攻下青岛后，袁世凯政府要求日军自山东半岛撤退到胶州湾租借地，可是日方根本不加理会。
袁世凯政府又分别照会英日两国政府，宣告撤销前所划定的交战区域，撤退前此占领山东半岛的各地军队。日本政府不但仍然不理，且在山东已占领的各县设立民政署，架设军用电线，驱逐青岛海关人员，完全把山东当作占领地。
经中国多次照会日本。要求撤退驻留山东的军队。日本才在一九一五年一月十八日，假借交还青岛及撤退山东戍兵的名义，附列交换条件和觉书等，向袁世凯政府要求秘密谈判。
在日军攻下青岛后，日本外相加藤高明即电召日本驻华公使日置益回国，商讨对华的新策略。
民国三年十二月末日置益返回北京任所，借口回任，请求和袁世凯面谈。
一月十八日，袁世凯如约接见了日置益。
日本驻华公使日置益先向袁世凯当面递交了一个文件，对袁世凯说“日本政府向大总统表示诚意，希望中日悬案能够早日解决。同时如果中国方面有诚意，也表示是大总统向日本表示善意的一个良好机会，中日悬案解决，则日本政府愿给大总统更多和更大的帮忙。日本政府郑重希望大总统一点，就是在这次商谈中，请贵国严守秘密。”
日置益交给袁世凯文件的内容分为二项一是条款，相当于准备以条约的形式订立的内容；一是觉书（中国方面称为劝告书），同样是要求中国需要履行的事项。
袁世凯将条文略略翻了一翻，很客气地说“请贵公使去找外交部商谈”。
国际间的交涉，在第一次世界大战前后，外交谈判有很多不成文的规矩。比如，一个国家的公使，要求和驻在国进行外交谈判，只能通过驻在国的外交部。如果直接去找驻在国的皇帝或总统，在当时是极没有礼貌的行为。
日本竟让驻华公使当面向袁递交文件，这实是当时国际外交史上空前未有的举动。或许，这表明，日方认定中国的事只有袁世凯说了算，和别的任何人说都没有用。这同样表明，日方对中方的无视。
按日方的意愿，中日的谈判秘密进行，中方可不想这么做。很快，日本向中国要求秘密谈判的消息，在中国各报都刊登了出来，外国报纸的驻京访员也纷纷撰写长电回国。
美、俄、英三国电令各该国驻日公使向日本外务部要求，希望获知中日秘密谈判的内容，尤其是日方的条款。
日本经不住国际压力，乃将其中较为普通的十一款以正式文书通知各国。
这十一项条款，是前面所说的条款中的部分，这部分内容是能见得人的，在国际法上也是能说得过去。另一部分，特别是觉书，多是不能见人的东西，日方当然不能告之各国。
其实觉书与条约，在国际法上约束力是相同的。区别在于，条约一般是可以告人的，而觉书则是不可告人的或不想为人知的。
这次日本向袁世凯政府提出要求，条约方面的内容还是容易接受的，而觉书部分涉及到的问题则极为严重、苛刻。