很快，袁世凯政府成立了内国公债局，派梁士诒为总理，办理“民国三年内国公债”。
财政次长张寿龄、交通次长叶恭绰、中国银行总裁萨福楙、总税务司安格联、副税务司包罗、中法银行经理赛利尔、保商银行经理泾恩等为内国公债局董事。
欧战期间，列强非但不放弃在中国的既得利益，而且还要互相争夺在华利益。袁世凯政府的中立政策不但没有使中国置身欧战之外，反而让中国的处境更加恶化。
是因为是中立方，两方哪边也不靠，就谁都无所顾忌的欺负吗？
德国在东方没什么盟友，在中国更是孤立作战，同时要对付英国、俄国、法国和日本。为了拉帮结派，首先在北京组织了中德协会，联络对象是中国方面的朝野人士。其后又组织了一个秘密团体，名为巩固团，该团以联络中国人和朝鲜人，排斥日俄两国为宗旨。
巩固团团长是德人牟里哈，总团部设在奉天，活动区域在南北满和内外蒙古。行动目标是破坏日俄粮台、营垒和械库。因为重金收买，巩固团成员很快发展六七百人之多。
英公使朱尔典、法公使康悌、俄公使库朋斯基因中国政府没有停止支付德国的庚子赔款，使得德国能够利用这笔钱在中国境内进行不利于协约国的活动，以及组织巩固团，表示很大不满。因为青岛德军雇用中国工人构筑防御工事，这几个国家也向袁世凯政府提出了强烈抗议。袁世凯当局也有为难之处，青岛德军雇用中国工人，是基于一八年中德所签订的《胶州湾租借条约》。
日本对德国在华利益垂涎已久，当然不会放过这千载难逢之机。八月十五日，日本政府以承担英日同盟的义务为借口，向德国提出了最后通牒，要求德国在中日两国海面上的军舰完全解除武装，并限九月十五日以前，无条件把胶州湾交付日本，以便“将来”归还中国。
最后通牒明确，以上这两点如果在八月二十三日正午以前没有满意的答复，则日本即采取必要的“措置”。
德国驻华代办马尔参在八月十五日这天公开宣布“德国可以考虑把青岛交还中国，但是日本也应将台湾交还中国。”
八月十六日日本驻华代办小幡，无理警告中国不得从德国人手中接受青岛，否则日本将认为中国是自行破坏中立。
八月二十三日，日本政府因德国没有满意的答复，正式对德国宣战。
同一天，德国代办马尔参又向袁世凯政府表示，德国愿将胶州湾租借地无条件交还中国。
但被日本警告吓破了胆袁世凯政府，这时竟不敢接受，电请美国政府代为接受，然后转交给中国。
没等美国答复，日本已向胶州湾采取军事行动了。
袁的好朋友朱尔典，劝袁加入协约国。
袁提出了三个条件（一）由协约国垫款整顿中国兵工厂，并请英法两国专家帮助中国制造军火，提高质量，以应协约国之需；