从张绍曾内阁的名单不难看出，这是一个以保定派为中心的内阁。
在幕后组阁磋商中，曹派一定要内务、财政和交通。吴佩孚想留住高恩洪都没能办到。
黎元洪坚持要维持政学系的两位阁员，得到同意后，因王正廷不肯任司法总长，改由冯玉祥推荐的程克担任。外交总长施肇基因为不肯设宴招待议员而被否决，张绍曾改派黄郛署理外交总长。
张绍曾本来向议员们许过愿，说是要分配给国会内的政党几名阁员，因未能兑现，议员们便准备以不同意为报复。几经疏通，政府承诺在关税增加项下拨发国会经费，民国二年和六年所欠经费亦由财政部筹发，才算过关。
张绍曾组成了一个北京政府好几年所没有的合法内阁，但这个合法内阁却多灾多难。
国内战争不停、各省兵变、匪患的警报愈来愈多。很多的时候，所谓兵就是匪，匪也是兵，因为一旦兵变，处置不当兵就成了匪，而匪一被招安，也就变成了兵。
兵变是因为欠饷，财务状况越来越糟，北京各机关和教育界出现了索薪的。四国银行团屡次抗议到期外债不还，公开建议国际共管中国财政，并拟委托总税司安格联监督北京政府的全部收支。
太上政府的两位直系巨人，曹锟忙于总统梦，吴佩孚则忙于“援闽”、“攻粤”，梦想着武力统一国家。
张绍曾则正踌躇满志地想一展身手，打算在他手中实现全国和平统一。他建议召集各省实力派代表、各政党领袖、在野的名流到北京颐和园举行“国事协议会”，协商和平统一的问题。
一月八日，张绍曾致电西南各省，主张“对内先谋事实上之协商，对外完成法律上之统一。”他不赞成联省自治运动，认为“与其先争联治之名，毋宁力图省治之实”。
黎元洪本来担心张绍曾完全站在津保派立场，后来看到张绍曾所作所为并不是代表津保派，尤其是先谋政治上的统一，后办大选，这和他的主张比较接近。
他的智囊、政学系阁员李根源献计把张绍曾拉过来，实现府院合作去对付津保派，他觉得这条路是走得通的。
为了谋求和平统一，张绍曾很重视直系以外的各种势力，派出大批代表分往西南各省联络。第一个争取的对象是南方政府大总统。
张绍曾打算仿照袁世凯的办法，请其主持全国铁路工作。
黎元洪则想更给予重用，请他担任全国兵工督办。
但无论张的主张还是黎的主张，国会中国民党籍议员都坚决反对，这也就使得这个计划胎死腹中。
对于奉系方面，张绍曾找到了曾任张作霖顾问的鲍启元，尊为上宾，请他从中牵线。打算无条件地取消民国十一年五月十日惩办张作霖的命令，恢复张的东三省巡阅使，并提升张学良、杨宇霆为陆军中将。